唐朝以前，多是军政一体，军事和政治区分不明显。作为主帅，手下一大堆帮手。晚唐五代以后便就不同，军事与政治分开，以心腹部队为核心，辅以其他部队作战。到了宋朝，建国时禁军总数，也不过一二十万人，并没有数十万人作战的需求。
杜中宵道“现在契丹，若逼到时候，带甲百万，不是一般的对手可比。要败契丹，没有数十万大军，打一场少见的灭国之战，是不可能的。而以前的禁军，一指挥五百人，数千人主帅还可指挥，数万人就指挥不灵。数十万，不等接战，自己就先乱了。”
这是自太宗之后，禁军真正的顽疾，不大改军制根本无法改变。禁军是以指挥为单位，统兵官掌握绝对权力，上面的编制就无定数。指挥作战的将帅，能调动的就是指挥，上面是空白，下面管不到。一个人能直接管理的人数是有限的，五千人的军队，主帅还管得过来，一万人实际就力不从心了。范仲淹在陕西行将兵法，就是在指挥之上再加一级，称为将，能直接指挥的人数明显增加。
赵祯点了点头“主帅直接指挥，委实难做。战时加派主将，也难做到事事顺心。”
杜中宵捧笏“可若是让一将管大军，一切决于一人，又权力过大。数万人就可以倾社稷，为人主者不得不防。河曲路军制，就是让军队的编制更大，而统兵者又无大权，算是折中。军中增加将领，而又各司其职，不互相牵制。到了战时，指挥者只要管将略，不及庶务，以免分心。属下将领长年带军，未免其战时有小心思，不从军令，故以副职监军。如此做，军队不能危及社稷，而又有战力。”
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